Quy định cấm phân lô bán nền theo Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023 được thiết kế nhằm kiểm soát sự phát triển đô thị tại những khu vực đã đạt ngưỡng đô thị hóa cao. Tuy nhiên, trong bối cảnh sắp xếp lại đơn vị hành chính và thay đổi mô hình quản lý, ranh giới hành chính đang cho thấy độ “vênh” với không gian đô thị thực tế. Việc áp dụng máy móc theo tên gọi phường, xã đang đặt ra yêu cầu phải xác định lại tiêu chí đô thị hóa để chính sách đi đúng bản chất và hạn chế tranh chấp.
Khi đô thị chưa hẳn là đô thị
Theo Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023, hoạt động phân lô bán nền không được phép thực hiện tại các phường thuộc đô thị loại III trở lên. Trong mô hình chính quyền địa phương ba cấp trước đây, quy định này có phạm vi tương đối rõ ràng khi gắn với các đơn vị hành chính như thị xã, thành phố thuộc tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.
Tuy nhiên, khi mô hình chính quyền địa phương chuyển sang hai cấp (tỉnh – xã), đồng thời bỏ thị xã, thành phố thuộc tỉnh và sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã, cách xác định “đô thị” theo khái niệm quản lý không còn trùng khớp với không gian đô thị thực tế. Nhiều xã ven đô được nhập nguyên trạng vào phường mới, trở thành phường về mặt hành chính nhưng hạ tầng, mật độ xây dựng và cấu trúc sử dụng đất vẫn mang đặc điểm nông thôn hoặc bán đô thị.
Hệ quả là xuất hiện nghịch lý: có những khu vực trước đây được phép phân lô bán nền theo đúng quy hoạch và pháp luật, nhưng sau sáp nhập, chỉ vì thay đổi tên gọi hành chính, lại rơi vào diện bị cấm.
Trước thực tế đó, giới chuyên môn cho rằng việc áp dụng quy định cấm nếu chỉ bám vào ranh giới hành chính mới sẽ khó phản ánh đúng thực trạng phát triển của từng khu vực, đồng thời làm nảy sinh độ “vênh” giữa mục tiêu quản lý và điều kiện thực tế.
Trao đổi với Đầu tư Tài chính – VietnamFinance, luật sư Nguyễn Tiến Hòa (Công ty Luật TNHH ASL) cho rằng quy định cấm phân lô bán nền tại các phường thuộc đô thị loại III trở lên được xây dựng trên cơ sở giả định tương đối ổn định về không gian đô thị và đơn vị hành chính. Khi việc sắp xếp lại đơn vị hành chính được triển khai trên diện rộng, khó khăn phát sinh chính là sự “lệch pha” giữa ranh giới hành chính và mức độ đô thị hóa thực tế.
“Nhiều khu vực vốn là xã ven đô, sau khi sáp nhập trở thành phường, về bản chất vẫn mang đặc điểm nông thôn hoặc bán đô thị, với mật độ xây dựng thấp, hạ tầng chưa đồng bộ và nhà ở riêng lẻ là chủ yếu. Tuy nhiên, chỉ vì thay đổi tên gọi hành chính, các khu vực này lại bị xếp vào diện cấm phân lô bán nền dù điều kiện quy hoạch và không gian sử dụng đất hầu như không thay đổi”, luật sư Hòa phân tích.
Theo ông Hòa, nếu tiếp tục áp dụng quy định một cách máy móc theo ranh giới hành chính mới, nguy cơ phát sinh khiếu kiện, tranh chấp là rất lớn. Đồng thời, việc xác định khu vực được hay không được phân lô bán nền theo Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023 sẽ trở nên lúng túng, thiếu thống nhất giữa các địa phương.
Cần cách tiếp cận khác
Theo các chuyên gia pháp lý, gốc rễ của vấn đề hiện nay không nằm ở chủ trương cấm phân lô bán nền vốn nhằm kiểm soát phát triển đô thị mà nằm ở cách xác định phạm vi áp dụng trong bối cảnh mô hình đô thị đã thay đổi.
Luật sư Nguyễn Tiến Hòa cho rằng trong điều kiện sắp xếp lại đơn vị hành chính hiện nay, nếu tiếp tục quản lý việc cấm phân lô bán nền thuần túy theo ranh giới hành chính sẽ khó phản ánh đúng thực trạng phát triển đô thị. Việc một khu vực được gọi là phường về mặt hành chính không đồng nghĩa với việc khu vực đó đã đạt tiêu chuẩn của một không gian đô thị hoàn chỉnh về hạ tầng, mật độ xây dựng và chức năng sử dụng đất.
Vì vậy, Bộ Xây dựng nên hướng dẫn theo hướng phân loại khu vực dựa trên mức độ đô thị hóa thực tế, lấy các tiêu chí quy hoạch và hạ tầng làm cơ sở chính, đồng thời thiết kế cơ chế chuyển tiếp phù hợp cho các khu vực mới sáp nhập. Cách tiếp cận này vừa bảo đảm mục tiêu quản lý phát triển đô thị theo tinh thần của luật, vừa hạn chế tác động đột ngột đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và nhà đầu tư.
“Việc sáp nhập, điều chỉnh đơn vị hành chính đang làm thay đổi đáng kể mối quan hệ giữa ranh giới hành chính và không gian đô thị thực tế, do đó việc xây dựng lại bộ tiêu chí xác định không gian đô thị là cần thiết. Nếu tiếp tục sử dụng các tiêu chí cũ gắn chặt với cấp hành chính, quy định cấm phân lô bán nền sẽ khó áp dụng thống nhất và dễ phát sinh tranh chấp” – luật sư Hòa nói.
Bộ tiêu chí này nên tập trung vào các yếu tố mang tính thực chất như mức độ đầu tư hạ tầng, mật độ xây dựng, tính liên tục của không gian đô thị, chức năng sử dụng đất và định hướng quy hoạch đã được phê duyệt. Đây sẽ là căn cứ quan trọng để cơ quan quản lý áp dụng quy định của Luật Nhà ở 2023 và Luật Kinh doanh bất động sản 2023 một cách linh hoạt nhưng vẫn bảo đảm mục tiêu quản lý phát triển đô thị bền vững.
Cùng quan điểm, luật sư Nguyễn Thị Ngọc Hà, Giám đốc khối luật SBLaw, cho rằng trong trường hợp một đô thị loại I hoặc II trước đây bị “chia nhỏ” thành nhiều phường, xã sau quá trình sắp xếp lại đơn vị hành chính, việc áp dụng quy định cấm phân lô bán nền cần được hiểu và vận dụng theo không gian đô thị thực chất.
“Bởi lẽ, bản chất của quy định cấm phân lô bán nền là nhằm kiểm soát sự phát triển đô thị tại những khu vực đã đạt ngưỡng đô thị hóa cao, nơi yêu cầu về đồng bộ hạ tầng, mật độ xây dựng và trật tự không gian là rất khắt khe” – luật sư Hà nói.
Nếu toàn bộ khu vực đó trước đây đã được xác định là một đô thị hoàn chỉnh, có quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và hệ thống hạ tầng tương đối đồng bộ, thì việc chia tách hành chính sau này không làm thay đổi bản chất đô thị của không gian đó. Trong trường hợp này, việc cấm phân lô bán nền cần được áp dụng thống nhất trên toàn bộ phạm vi đô thị cũ để bảo đảm mục tiêu quản lý phát triển đô thị.
Ngược lại, nếu trong phạm vi đô thị trước đây tồn tại những khu vực ven rìa, vùng chuyển tiếp, phát triển chưa hoàn chỉnh, hạ tầng chưa đạt chuẩn đô thị và vẫn mang tính chất nông thôn, thì việc áp dụng cấm phân lô bán nền một cách đồng loạt sẽ thiếu cơ sở thực tiễn, dễ phát sinh bất công và khiếu kiện. Do đó, cách tiếp cận hợp lý là phải đặt quy định này trong mối quan hệ với quy hoạch và điều kiện phát triển thực tế của từng khu vực cụ thể.
Về phương diện chính sách, luật sư Nguyễn Tiến Hòa cho rằng cần nhìn nhận việc cấm phân lô bán nền không chỉ là biện pháp kỹ thuật mà còn là công cụ điều tiết thị trường và định hướng phát triển đô thị dài hạn. Do đó, chính sách cần được triển khai theo lộ trình, có tính đến đặc thù của các khu vực chuyển tiếp từ nông thôn sang đô thị, tránh gây cú sốc pháp lý cho người dân và thị trường.
“Cơ quan quản lý nhà nước nên sớm ban hành hướng dẫn thống nhất trên phạm vi cả nước, tăng cường vai trò của quy hoạch và minh bạch thông tin. Điều này không chỉ giúp giảm rủi ro tranh chấp, khiếu kiện mà còn tạo niềm tin cho nhà đầu tư, qua đó góp phần ổn định và phát triển thị trường bất động sản theo đúng tinh thần của pháp luật mới” – vị luật sư nhấn mạnh.